Politiques publiques et action de l'État

Politiques publiques et action de l'État

Comment une politique publique (de la ville, de santé, économique, etc.) se décide-t-elle ? Comment s'élabore-t-elle ? Qui la met en oeuvre ? Les réponses des chercheurs tendent à remettre en cause la vision ordinaire, qui veut que de telles politiques découlent de l'application technocratique de décisions élaborées au sommet de l'État. Ces mêmes réponses justifient l'approche en termes de gouvernance.

Acteurs et contraintes

- Des logiques politique et administrative

Dès les années 70, les travaux des sociologues Michel Crozier et Erhard Friedberg sur le système politico-administratif français (L'Acteur et le système, Seuil, 1977) soulignent l'interpénétration de la sphère politique et de la sphère administrative et montrent comment la règle centrale est en fait négociée entre les acteurs administratifs et politiques. Dans ce contexte, les auteurs suggèrent une production endogène des normes de régulation.

- Une pluralité d'acteurs

L'élaboration d'une politique publique n'est pas le fait des seuls fonctionnaires et autres représentants de l'Etat (ministres, préfets) mais implique une diversité d'acteurs ou représentants de la société civile : groupes d'intérêts, citoyens, mouvements sociaux, etc. C'est ce que soulignent les approches récentes (néo-institutionnaliste, néocorporatiste, etc.) de l'action et des politiques publiques.

- Le poids des échanges informels

Dès les années 50, des travaux sur les « réseaux » d'action publique soulignent l'influence d'intérêts situés en marge des institutions publiques et des organisations officielles de représentation des intérêts, l'existence d'espaces de discussion informels sur les « problèmes » d'un secteur d'activité. On peut distinguer :

- Les réseaux de projet ou thématique mobilisés en vue d'un objectif précis (les acteurs entrent et sortent du réseau). Exemple : le réseau qui a présidé à la création du Génopole d'Evry.

- Des communautés de politique publique, plus soudées, moins ouvertes. Exemple : la communauté formée par les acteurs de l'Education nationale (professeurs, chefs d'établissement, parents d'élèves, etc.).

- Des « communautés épistémiques » : des réseaux d'acteurs partageant les mêmes motivations, idées ou croyances.

- Un enchevêtrement d'échelles

Du fait de la décentralisation ou des processus de régionalisation comme la construction européenne, les administrations centrales sont de plus en plus amenées à négocier avec des institutions infranationales (collectivités locales) et/ou supranationales (Commission de Bruxelles, etc.). C'est pour rendre compte de cette tendance que les spécialistes usent de l'anglicisme multilevel governance.

- Des sujets de controverses

Publiques, les politiques de l'Etat se révèlent l'être aussi du fait des controverses auxquelles elles donnent lieu, et de leur inscription dans l'espace public. Des études sociologiques sur la politique de la ville ou des politiques sociales ont pu mettre en évidence des espaces intermédiaires entre la société civile et les autorités publiques assurant la mobilisation des populations directement concernées (jeunes, travailleurs sociaux, etc.).

- Intérêt général versus intérêts particuliers

Les responsables de politiques publiques doivent composer avec l'expression d'intérêts particuliers pouvant prendre la forme du phénomène Nimby (not in my backyard), ces mobilisations locales de citoyens contre des projets d'aménagement du territoire apparues ces toutes dernières décennies.

- Un processus inscrit dans la durée

Les politiques publiques sont le résultat d'interactions, d'échanges et de rapports de force tant au moment de leur conception que de leur mise en oeuvre. Ce que les Anglo-Saxons rendent par la notion de policy making.

- Le poids du passé

Une politique publique est aussi prisonnière ou tributaire des politiques publiques antérieures et des routines institutionnelles. C'est ce que mettent en évidence les tenants de l'approche néo-institutionnaliste en transposant à l'analyse des politiques publiques la théorie de la dépendance du sentier (path dependency), développée par les spécialistes des processus d'innovation pour rendre compte du poids des choix antérieurs dans l'orientation des innovations ultérieures.

- Des représentations partagées

La mise en oeuvre d'une politique publique suppose l'existence de représentations partagées par les acteurs concernés. C'est ce que montrent notamment, en France, les travaux du politologue Pierre Muller sur les secteurs et les référentiels. Ces derniers ne sont pas donnés, mais se construisent dans le temps. Ils ne construisent pas seulement l'« image » qui assurera la cohérence à un secteur d'activité, ils concourent à donner une vision situant la place de ce secteur dans la société prise dans son ensemble.

Des approches théoriques récentes

À rebours de la représentation ordinaire qui veut que les politiques soient la stricte application technocratique de décisions élaborées au sommet de l'État, des approches récentes éclairent tout particulièrement la complexité qui préside à leur élaboration.

- L'approche néocorporatiste

Les orientations d'une politique publique reflètent les intérêts d'une coalition d'acteurs représentés au sein de l'appareil d'Etat. C'est ce que met en évidence l'approche néocorporatiste. Dès les années 1950-1960, aux Etats-Unis, des travaux sur les politiques industrielles américaines montrent le rôle des coalitions entre industriels, représentants d'Etat et membres du Congrès. Nuançant cette vision, des travaux récents introduisent l'idée de subgovernments (gouvernements intermédiaires) pour rendre compte de l'influence d'acteurs situés en marge des institutions publiques et des syndicats officiels.

- L'approche néo-institutionnaliste

Elle se différencie de l'approche institutionnaliste classique en prenant davantage en compte la réalité de la vie des institutions. Dans la perspective néo-institutionnaliste, les règles ne sont pas « comme des lettres d'or dans le marbre froid de l'ordre politique » (Gilles Massardier). Elles s'élaborent et évoluent sous l'action d'une pluralité d'acteurs situés au sein ou en dehors des administrations de l'Etat. Représentatifs de ce courant, les Américains Peter Hall et David Soskice dont les analyses des capitalismes contemporains montrent comment les formes d'institutions nationales pèsent sur les acteurs et les groupes sociaux, comment elles concourent à définir des « styles » d'intervention publique propres à chaque pays (voir l'entretien avec Peter Hall, Sciences Humaines, n° 137, avril 2003).

- L'approche cognitive des politiques publiques

Elle s'attache à mettre en évidence les représentations partagées, croyances ou référentiels que les individus fabriquent pour agir collectivement. Représentatifs de cette approche, les travaux du sociologue Pierre Muller (voir P. Muller et Yves Surel, L'Analyse des politiques publiques, Montchrestien, 1998).

- La sociologie des mouvements sociaux

Elle amène à appréhender les politiques publiques comme la traduction des revendications portées par un mouvement social, moyennant l'existence au sein de l'appareil d'Etat d'acteurs susceptibles de relayer ces revendications (sur ce point, voir Erik Neveu, Sociologie des mouvements sociaux, La Découverte, 2002).