Vers un État régulateur ?

Vers un État régulateur ?

Jean-Pierre Gaudin
Contrairement à une idée reçue, ni la décentralisation ni la construction européenne n'entraînent le déclin de l'action publique mais elles la transforment en encourageant des politiques contractuelles et multiniveaux.

La conduite des politiques publiques a connu en France d'importantes innovations depuis les années 70. En particulier ont été développées de nouvelles politiques dites « partenariales » mais aussi « multiniveaux ».

Sous le nom de politiques de partenariat, on désigne en général des formes d'action menées conjointement par des acteurs de la puissance publique (Etat, Régions, etc.) et des opérateurs économiques ou associatifs. C'est ce qu'on résume souvent en une formule lapidaire : le partenariat public-privé. Ces formes de collaboration ou de coproduction se sont notamment manifestées dans les politiques d'aide au développement économique et aux systèmes productifs locaux.

Les premières expérimentations ont été menées dans les années 80, notamment pour la conversion de régions de vieille industrie dans le nord et le centre de la France. Elles ont été rapidement généralisées au nom de la défense de l'emploi et de la lutte contre la crise. Mais les coopérations avec les acteurs privés ont également porté sur les politiques de protection des ressources naturelles ou sur la requalification des espaces urbains. Il s'agissait par exemple de négocier et définir conjointement des normes environnementales (comme dans les schémas d'aménagement et de gestion des eaux) ou encore des programmes de transports collectifs. Généralement, ces démarches ont adopté des modalités de négociation ponctuelle, sur site et par contrats locaux, qui contrastaient avec les négociations centrales « néocorporatistes » des politiques partenariales classiques.

Des coopérations multiniveaux

Quant aux politiques dites « multiniveaux », elles correspondent à des formes intenses de coopération (volontaires ou obligées) entre les pouvoirs politiques eux-mêmes, qui sont aujourd'hui redistribués à différentes échelles territoriales. Les pouvoirs territoriaux ne répondent plus, en effet, à des hiérarchies simples et à des tutelles nationales, comme avant la décentralisation. Du local à l'Europe, les effets des transferts de compétences et de la dynamique de subsidiarité se font sentir. De multiples niveaux d'initiatives, urbains, régionaux, étatiques ou intergouvernementaux, cherchent à coopérer mais aussi à se concurrencer (1). On peut voir les conséquences de ces négociations multiniveaux à travers, par exemple, les modalités des contrats de plan État-Régions (c'est-à-dire de la planification des grands équipements collectifs, codéfinie en France entre l'Etat et les Régions, mais où chacun conserve à son niveau un projet spécifique et des priorités à défendre). On en mesure aussi les implications dans les politiques sociales urbaines, où s'ajustent les zonages prioritaires affichés par l'Etat et les initiatives des pouvoirs locaux. Ainsi en va-t-il par exemple des zones franches urbaines (ZFU).

Toutes ces démarches se sont multipliées depuis quelques décennies dans un contexte nouveau. L'intensification des initiatives croisées et des coopérations mêlées de concurrences se situe en effet au croisement de trois mouvements de fond : un processus de décentralisation-régionalisation, qui valorise les territoires locaux et les initiatives de proximité ; une intégration politique communautaire, accentuée à partir des années 90, qui a induit en profondeur une « européanisation » des politiques publiques nationales ou locales ; enfin, un processus de « mondialisation économique », qui est fondé sur la libéralisation de tous les échanges, l'ouverture à la concurrence et la réhabilitation de l'entreprise.

Ces récents modes de faire partenariaux et multiniveaux privilégient aussi de nouvelles modalités de définition et de suivi des politiques publiques. Procédures de discussion et de négociation explicites, contrats d'action publique, évaluations sont en effet devenus particulièrement prisés. L'entrecroisement des compétences et des projets donne l'impression que les initiatives sont dorénavant « multipolaires » (en ce sens qu'elles émanent de centres de décision diversifiés) et les pouvoirs redistribués. Sans doute l'Etat en France apparaît-il décentré, c'est-à-dire qu'il a perdu de sa centralité, encore essentielle jusqu'à la fin des trente glorieuses. Pour autant, est-il devenu marginal ?

Des partenariats public-privé

Les formes classiques de l'Etat-providence ainsi que les interventions publiques dans le domaine économique s'étaient appuyées sur des modalités détaillées de négociation et de concertation avec les syndicats et les organisations représentatives des intérêts économiques. Une telle négociation « réglée » a été organisée par le biais de modalités diverses, dans le cadre de comités paritaires, des hauts conseils ou encore des rendez-vous annuels (comme la fameuse « rentrée sociale »). Ces modalités avaient en commun de privilégier des accords au plan national et des règles du jeu à portée générale. Pareilles concertations impliquaient des échanges de concessions réciproques et des formes de reconnaissance croisée entre les interlocuteurs principaux (les représentants de l'Etat et ceux des professions et intérêts organisés nationalement), qui devenaient ainsi des « partenaires sociaux ». Cette négociation nationale, impulsée ou régulée par l'Etat, a fortement marqué en France la politique du secteur public et plus largement la gestion des droits sociaux. Mais elle caractérisait également les politiques agricoles et industrielles, les transports et l'énergie, ainsi que la politique de l'enseignement, par exemple.

De tels dispositifs n'ont pas disparu, mais ils occupent à présent une place moins centrale, aussi bien dans les pratiques que dans les imaginaires politiques. Les recompositions de l'Etat social, les privatisations dans le secteur public ainsi que les étapes de la décentralisation en France ont en effet alimenté, chacune à leur manière, de nouvelles formes de négociation, plus fragmentées et décentralisées mais aussi plus ponctuelles. On encourage directement aujourd'hui la multiplication de politiques partenariales, rapprochant sur le terrain acteurs publics et privés. On veut ainsi s'attaquer aux vieilles frontières de compétences et rendre les négociations locales plus systématiques, en fondant solennellement les coopérations territoriales sur des contrats d'action publique.

Les nouveaux partenariats public-privé concernent notamment deux domaines d'action d'importance croissante, celui relatif à l'environnement et celui visant le développement local. Tous deux se sont récemment constitués. Notamment en investissant des espaces d'action délaissés par les politiques industrielles nationales qui, avant l'intégration européenne et la libération des échanges, étaient essentiellement négociées avec les grandes entreprises et les fédérations patronales. Les négociations environnementales avec les « pollueurs » mettent particulièrement en relief le rôle des forums de discussion élargis qui impliquent aujourd'hui des entreprises ou branches d'activité, mais aussi divers niveaux de collectivités territoriales et les multiples catégories des usagers des ressources naturelles. On en a une illustration avec les agences de l'eau (2). Pour leur part, les démarches de développement local soulignent également l'importance des coopérations financières urbaines ou régionales qui vont aujourd'hui croissant. Ces deux politiques négociées sont donc représentatives à la fois des décloisonnements public-privé dans les initiatives ou le portage de projets mais aussi des coopérations plus ou moins obligées entre pouvoirs centraux et locaux.

Des politiques territorialisées

Dans le même temps, les « territoires », compris comme cadres de l'action publique et des coopérations entre acteurs, connaissent un regain d'intérêt. Cette évolution résulte à la fois d'un mouvement d'ensemble qui en Europe valorise les niveaux intermédiaires de gouvernement (c'est-à-dire entre la commune et l'Etat), et de singularités plus proprement françaises.

Par des voies assez différentes d'un pays à un autre, spécifiées par chaque histoire politique et institutionnelle, la plupart des pays de l'Union européenne se sont en effet engagés dans des processus convergents qui valorisent des échelles territoriales intermédiaires, en particulier régionales et urbaines. Il s'agit là de déconcentrations administratives mais aussi, le plus souvent, de décentralisations politiques qui confèrent pouvoirs élargis et responsabilités électives à des échelons territoriaux. Les voies adoptées ont pu être proprement fédérales, comme en Allemagne ; ou passer par une régionalisation de l'Etat, comme en Italie et récemment en Grande-Bretagne (en étant poussées parfois très loin, comme en Espagne et en Belgique) ; ou encore aller à rebours d'une forte centralisation, comme en France selon un processus qui est encore en cours. Dans ces différents cas de figure, on entend favoriser les autonomies administratives et politiques, au nom tout à la fois de l'efficacité et de la démocratie.

En France, cette évolution connaît aussi des singularités, dues à notre histoire politique et aux caractéristiques contemporaines du processus de décentralisation engagé au début des années 80. Par les lois de 1982-1983, les différents niveaux de pouvoirs politiques locaux (communes, départements et Régions) sont devenus des « collectivités territoriales ». Le terme « territoire » est ainsi entré de plain-pied dans le vocabulaire institutionnel. Il est parfois l'objet d'un usage un peu flou, aussi bien dans les milieux administratifs que chez les élus ou les observateurs de la vie publique française. Mais il est vrai que la décentralisation marque une véritable émancipation des pouvoirs locaux, leur permettant de définir, financer et conduire des projets correspondant aux compétences qui leur ont été transférées par l'Etat, notamment en matière d'urbanisme, d'action sociale ou encore de développement économique. En cela, de nouvelles politiques, départementales et régionales, se sont affirmées (décentralisation « acte I » des années 80) et vont se diversifier (décentralisation « acte II » des années 2000). Ces transformations institutionnelles suscitent et même requièrent des coopérations multiniveaux, entre les diverses collectivités territoriales et l'Etat, sans compter le niveau européen. Ce n'est certes pas la première fois que des politiques s'articulent sur plusieurs échelons de pouvoirs, locaux et nationaux. Mais le changement tient au fait que l'impulsion de ces politiques n'est plus le privilège quasi exclusif de l'Etat ; les capacités d'initiative et de montage de projets ont été redistribuées à différents niveaux. Et les coopérations ne se négocient plus sous la seule autorité tutélaire de l'Etat (3). Les politiques de planification qui sont maintenant régionalisées à travers les contrats de plan Etat-Région (CPER), ou encore les nouvelles politiques sociales urbaines apparaissent très représentatives de ces coopérations entre multiples niveaux territoriaux. On peut citer aussi celles d'aménagement du territoire, et leurs prolongements en matière de réseaux de transports, ou encore les politiques culturelles, cas types d'initiatives locales mais aussi de division du travail entre niveaux de budgets.

Des règles collectives de discussion et d'action

Correspondant à ces mutations, les procédures de l'action publique contemporaine sont des démarches visant à produire, de manière qu'on qualifie souvent de partenariale, des règles collectives de discussion et d'action. Elles concernent l'exposition publique des différents points de vue, le débat et l'échange d'argumentations, les formes éventuelles de l'accord et des engagements collectifs dans un projet ponctuel ou l'ensemble d'une politique. Ces diverses démarches de discussion et d'engagement visent en même temps à rendre légitimes des situations et un vocabulaire nouveau. Des situations, d'une part, telles que des forums de discussion explicite entre acteurs aux statuts juridiques multiples. Et un vocabulaire, d'autre part, qui à travers l'action publique française se diffuse depuis une trentaine d'années et qui met l'accent sur le « projet », le « débat public », le « partenariat », le « contrat » et la « convention ».

Ces procédures correspondantes sont multiformes car elles naissent souvent de formes expérimentales, d'« opérations pilotes », et d'initiatives locales diversifiées. Elles sont donc souvent peu codifiées, et les intitulés sont foisonnants. On peut néanmoins distinguer à l'analyse quatre formes principales de cette production de règles locales ou sectorielles d'élaboration et de suivi des politiques publiques.

En premier lieu, l'organisation de scènes de débat public, le plus souvent temporaires et ponctuelles, car liées à un dossier ou à une démarche en particulier. La multiplication de ces forums depuis une dizaine d'années a été en France impulsée à la fois par la démocratisation récente des démarches de l'enquête publique, par le développement des « études d'impact » (à caractère environnemental ou socioéconomique), et par les procédures d'organisation directe de la discussion publique à propos de très grands projets d'aménagement (comme celles définies par la Commission nationale du débat public, mise en place en 1995 par la loi Barnier).

En second lieu, on observe la multiplication des procédures de négociation de normes collectives et mise en oeuvre de partenariats que sont les contrats d'action publique. Plus formalisés et durables que les forums de débat, ils ne créent cependant que des règles temporaires et des engagements limités. Mais leur rapide généralisation en France depuis trente ans s'explique notamment par le besoin de coordination dans des contextes qui requièrent de plus en plus de coopérations interinstitutionnelles et de cofinancements (4).

La troisième forme procédurale, avec laquelle il faut à présent compter dans l'action publique contemporaine, est celle des agences de régulation. Ces autorités, indépendantes de l'administration classique, sont généralement en charge de la production négociée et de l'application des règles collectives dans un secteur d'activité donné. Cette formule, empruntée à la tradition anglo-saxonne, est maintenant largement mobilisée pour encadrer des marchés, pour accompagner la privatisation et la mise en concurrence d'entreprises publiques, ou pour fragmenter des mondes administratifs jugés trop massifs ou bureaucratisés.

On ne peut, enfin, passer sous silence le recours de plus en plus systématique à des procédures d'évaluation des politiques publiques. Le suivi et le contrôle des programmes sont aujourd'hui volontiers remis à l'évaluation. C'est une démarche qui s'affirme en France depuis une vingtaine d'années, et qui suscite toujours plus d'intérêt et d'attentes, malgré ses difficultés de mise en oeuvre et des limites méthodologiques qui ne sont pas toujours encore clairement perçues.

Le temps de la régulation politique

Des procédures de négociation et de suivi des politiques se multiplient et se différencient donc à présent rapidement. On peut certes en construire des catégories et des classements ; mais quelle interprétation d'ensemble donner de ces évolutions récentes ? Répondre à cette interrogation conduit aujourd'hui souvent les analystes à raisonner en termes de régulation politique. La notion de régulation peut désigner la manière de codifier des règles légitimes ou de les recomposer. On pense alors immédiatement à l'édifice des énoncés juridiques. Mais l'idée de régulation conduit aujourd'hui plus largement à s'intéresser aussi à l'élaboration des règles, c'est-à-dire aux ajustements sociaux et aux compromis qui les rendent acceptables, et donc à étudier l'élaboration interactive et négociée des politiques publiques. L'analyse de la régulation appliquée aux systèmes sociaux s'est d'abord structurée dans trois disciplines, la sociologie, l'économie et le droit. Mais par rapport à l'action publique contemporaine, il n'est pas surprenant que l'idée d'une « régulation politique » émerge également. Elle sert à caractériser l'intensité croissante des processus de coordination multiacteurs. Et à désigner le développement rapide des formes de négociation explicite et des procédures de mise en débat public qui accompagnent des lois, et la production de règles décentralisées par profession, par territoire ou par projet. En parallèle à la règle générale se développent en effet des formes ponctuelles de régulation, passant par une démultiplication des scènes de négociation, de production de normes ou d'évaluation. L'ambition affichée est de trouver des ajustements entre pouvoirs (ou expressions d'intérêts) et d'aboutir plus facilement à des compromis.

Mais par-delà ces constats, que l'on peut aisément faire, les diagnostics avancés sont souvent contradictoires. Pour certains, on est aujourd'hui en présence d'une crise radicale de l'intérêt général et des principes volontaristes de gouvernement ; pour d'autres, à l'inverse, cette mutation signe l'avènement d'une nouvelle maturité politique, d'une démarche plus démocratique et pragmatique dans l'élaboration de l'action publique. Les problématiques de la régulation cherchent à aller au-delà de la polémique et à donner sens aux évolutions récentes. Les travaux de science politique se sont donc attachés à répondre à deux questions essentielles : qui négocie réellement ; et qu'est-ce qui se négocie véritablement ? La notion de régulation a été mobilisée et développée dans cette perspective. Elle a désigné d'abord des formes d'ajustements locaux dans l'application de la règle générale, qui accompagnent des échanges politiques au sein de systèmes d'action. Elle tend aujourd'hui à caractériser les traits généraux de la production interactive des politiques publiques (5). La notion de « gouvernance » a été mise en avant pour résumer les caractères de ce nouveau style de gouvernement, qui entend favoriser à la fois des coopérations multiniveaux, des partenariats public-privé, et des forums de discussion ouverts à la participation. Il est aujourd'hui plusieurs manières de concevoir cette idée de gouvernance. On s'en tiendra ici aux approches relatives aux politiques publiques.

Souvent, on insiste sur les nombreuses facettes d'une redistribution fonctionnelle de l'initiative et du suivi des politiques publiques, qui relativise (à la fois par le haut et par le bas) le rôle des Etats nationaux. Elle nourrit en contrepartie des formes intensives de coordination et, en particulier, de négociation entre acteurs de différents niveaux territoriaux, du local à l'Europe. La gouvernance n'est-elle alors qu'un procédé de coordination fonctionnelle ? Bien des analyses se limitent à cette dimension, dans les milieux de l'entreprise ou des organisations économiques internationales.

Mais ce n'est pas le cas des approches qui se sont intéressées au rôle des valeurs et des règles partagées dans l'élaboration des actions collectives. Elles ont ainsi contribué au mouvement intellectuel d'ensemble qui a conduit d'une analyse des politiques publiques centrée sur les impulsions étatiques vers une approche qui fait place à l'action collective, aux interactions avec des publics et donc aux négociations multiformes de l'action publique. Beaucoup d'auteurs anglo-saxons se sont, les premiers, intéressés aux forums, à l'ouverture des débats publics et aux dynamiques ascendantes (de type bottom up) qui participent à la construction des problèmes publics, leur mise sur agenda et leur prise en charge en tant que politiques publiques. Si leur préoccupation principale n'est pas nécessairement l'approfondissement de la démocratie, du moins voulaient-ils cerner la manière dont se fait l'adhésion collective à des valeurs, quel est leur rôle fédérateur et identitaire, quelle peut être leur contribution à l'émergence d'un « bien commun ».


NOTES

1
A. Mabileau, Le Système local en France, 2e éd., Montchrétien, 1994.



2
B. Barraqué (dir.), Les Politiques de l'eau en Europe, La Découverte, 1995.



3
S. Biarez, Territoires et espaces politiques, Pug, 2000.



4
J.-P. Gaudin, Gouverner par contrat. L'action publique en question, Presses de Sciences po, 1999.



5
F. Lacasse et J.-C. Thoenig (dir.), L'Action publique, L'Harmattan, 1996.




Jean-Pierre Gaudin


Professeur de science politique à l'IEP d'Aix-Marseille, il est l'auteur notamment de Gouverner par contrat. L'action publique en question, Presses de Sciences po, 1999 et de Pourquoi la gouvernance ?, Presses de Sciences po, 2002.